Urgensi Menata Ulang Pilkada

SELAMA lebih dari dua dekade, pemilihan kepala daerah (Pilkada) secara langsung menjadi salah satu pilar demokrasi lokal di Indonesia.

Berawal dari Megawati Soekarnoputri menerbitkan UU Pemda No 32 Tahun 2004 yang membuka pintu pemilihan langsung bagi kepala daerah, mulai hidup politik lokal dengan digelarnya pertama kali pemilihan langsung bupati pada 1 Juni 2005 di Kutai Kartanegara, Kaltim.

Sistem Pilkada langsung diharapkan melahirkan kepemimpinan daerah yang demokratis, akuntabel, responsif, dan dekat dengan rakyat, sehingga Pemda bisa melakukan pelayanan publik dengan baik, mempercepat pembangunan, dan meningkatkan kesejahteraan rakyat.

Namun, setelah berjalan 20 tahun, baik di masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono maupun Joko Widodo, berbagai persoalan dalam seleksi kepemimpinan lokal maupun pengelolaan Pemda justru kian menguat, bukannya melemah.

Presiden Prabowo Subianto menyebut pemilihan langsung sebagai pemilihan yang berbiaya mahal (very costly). Dampaknya setelah menang timbul penyalahgunaan wewenang (abuse of power), dan maraknya perilaku koruptif kepala daerah.

Rakyat tak terurus dengan baik. Pusat tak percaya kepada daerah ditandai dengan dilakukannya penarikan berbagai kewenangan (resentralisasi).

Dan, hubungan antar-Pemda menjadi buruk. Bupati dan wali kota berani secara terbuka melawan gubernurnya yang notebene adalah wakil pemerintah pusat.

Maka, kini setelah ribuan Pilkada langsung kita selenggarakan dan untuk menjemput Indonesia emas 2045, hemat saya urgen sekali bagi Indonesia untuk menata ulang Pilkada secara mendasar sesuai dengan keadaan daerah yang beragam (plural), bukan dipertahankan secara dogmatis atau bukan pula dikembalikan secara seragam ke Dewan.

Dari DPRD ke langsung, dari harapan ke distorsi

Saya sebagai Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri, kebetulan terlibat langsung dalam perdebatan perubahan sistem Pilkada, termasuk saat pemerintah dan DPR menetapkan UU Pilkada No. 22 Tahun 2014 yang mengembalikan Pilkada melalui DPRD.

Undang-undang ini kemudian dibatalkan melalui Perppu No. 1 Tahun 2014 akibat tekanan politik dan stigma “pembunuh demokrasi”. Namun, kegamangan politik saat itu telah membuat bangsa ini gagal melakukan evaluasi secara jujur.

Pilkada langsung terus berjalan hingga Pilkada Serentak Nasional 27 November 2025 di 545 daerah tanpa koreksi mendasar.

Hasilnya bukan demokrasi yang matang, melainkan terjadi distorsi demokrasi: NPWP ("nomor piro wani piro"), ongkos kandidat semakin mahal, korupsi Pemda kian merajelala, dan tata kelola pemda tambah "ambur adul".

Tidak hanya itu, politik dinasti merebak di mana-mana, pecah kongsi kepala daerah dan wakilnya makin terbuka saling mengadu ke penegak hukum, dan politisasi ASN kian parah.

Berdasarkan observasi dan riset empiris kami dari Institut Otonomi Daerah (i-Otda), paling tidak ada 8 (delapan) hal utama yang menjadi dasar mendesaknya dilakukan penataan ulang Pilkada.

Pertama, menyimpang dari Teori Pemerintahan Lokal. Indonesia telah “mengarang sendiri” sistem Pilkada yang tidak konsisten dengan teori pemerintahan lokal.

Dalam teori local government, dikenal dua model utama:

• Elected local government (kepala daerah dipilih), baik secara langsung (direct democracy) maupun tidak langsung (indirect democracy).
• Non-elected local government (kepala daerah diangkat), lazim di wilayah administratif.

Selain itu, terdapat konsep mono-eksekutif (satu kepala daerah), dan plural-eksekutif (berpasangan).

Indonesia secara seragam menerapkan Pilkada langsung, berpasangan, untuk semua daerah—padahal model ini tidak tunggal dalam teori maupun praktik manca negara.

Akibatnya, sistem yang dibangun rapuh secara konseptual dan tak cocok pula dengan realita lokalitas kita yang multi-etnik. Jawa dan luar Jawa berbeda.

Kedua, tidak sepenuhnya sejalan dengan Konstitusi. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 hanya menyebut bahwa gubernur, bupati, dan wali kota “dipilih secara demokratis”.

Tidak ada perintah konstitusional untuk memilih kepala daerah beserta wakilnya secara berpasangan.

Putusan Mahkamah Konstitusi No 97 Tahun 2013 juga menegaskan bahwa “dipilih secara demokratis” dapat dimaknai langsung oleh rakyat maupun tidak langsung melalui DPRD.

Artinya, konstitusi membuka ruang fleksibilitas—bukan penyeragaman nasional. Penyeragaman justru bertentangan dengan semangat otonomi daerah dan mengabaikan keragaman sosial, ekonomi, budaya, geografis, dan kapasitas daerah.

Ketiga, fraud dan politik uang yang kian menggila. Alih-alih membaik, kecurangan Pilkada justru meningkat drastis.

Berdasarkan pengakuan langsung para kepala daerah kepada kami, data yang dibutuhkan untuk maju Pilkada di kabupaten kecil Rp 30 miliar; Kabupaten menengah Rp 100 miliar; Kabupaten besar Rp 150 miliar; Gubernur Rp 200 miliar–Rp 600 miliar.

Pertanyaannya, dari mana uang itu berasal? Bukan dari rakyat!

Riset KPK menunjukkan 82 persen biaya Pilkada berasal dari cukong politik dan investor, yang kemudian melahirkan "the shadow government"—pemerintahan bayangan yang mengendalikan kebijakan, mutasi pejabat, dan proyek.

Di sisi pemilih, politik uang semakin brutal: dari Rp 100.000 menjadi Rp 200.000–Rp 300.000, bahkan Rp 1 juta–Rp 2 juta di beberapa daerah pada PSU.

Ini bukan kesalahan rakyat, melainkan kegagalan sistem membangun tradisi politik yang sehat seperti "fund raising".

Keempat, melahirkan kepemimpinan daerah yang koruptif. Data menunjukkan 413 kepala dan wakil kepala daerah hingga kini terseret kasus korupsi sejak Pilkada langsung diberlakukan.

Biaya politik yang mahal mendorong praktik balas budi, persekongkolan anggaran, dan eksploitasi birokrasi.

Lebih buruk lagi, birokrasi diseret masuk ke pusaran korupsi. Sekda, kepala dinas, hingga pejabat teknis ikut masuk penjara karena dipaksa melayani kepentingan politik kepala daerah.

Kelima, pemerintahan daerah tidak efektif dan bias elektoral. Program pembangunan daerah sering disusun bukan berdasarkan kebutuhan publik, melainkan kepentingan elektoral. Daerah pendukung diberi program, daerah yang tidak memilih “dianaktirikan”.

APBD berubah menjadi alat kampanye permanen. Bahkan, belanja pendidikan dan kesehatan kerap dipangkas demi membiayai Pilkada.

Demokrasi dibayar mahal, tetapi yang lahir justru pemerintahan yang timpang dan tidak adil.

Keenam, ongkos kandidat terlalu mahal, negara absen. Negara hampir tidak hadir dalam pembiayaan politik.

Tidak ada dukungan memadai untuk biaya kampanye dan saksi, sementara subsidi partai politik sangat minim. Akibatnya, kandidat bergantung pada cukong dan mahar politik.

Tanpa kehadiran negara, Pilkada akan terus menjadi arena investasi politik, bukan kontestasi gagasan.

Ketujuh, pecah kongsi kepala daerah dan wakil. Pilkada berpasangan yang dipaksakan di tengah sistem multi partai membuat tak terhindarkannya pecah kongsi orang nomor satu dengan nomor dua.

Mereka umumnya dijodohkan mendadak jelang pendaftaran di KPU. Chemistry tak sama. Di awal masa jabatan hubungan mereka sudah tak harmonis, apalagi dua tahun jelang Pilkada.

Birokrasi jadi canggung menghadapi kedua bos yang berbeda kiblatnya. Rakyat mendapat pendidikan buruk, karena mereka bertengkar di ruang publik.

Tanpa peninjauan kembali model pemilihan berpasangan, kerusakan relasi kepala daerah dan wakilnya tak akan bisa diperbaiki.

Kedelapan, relasi antardaerah buruk. Gubernur tak lagi ditaati oleh kebanyakan bupati dan wali kota, walaupun gubernur ditunjuk sebagai wakil pemerintah pusat.

Bahkan, bupati dan wali kota ada yang berani secara terbuka melawan gubernurnya. Mengusir gubernur yang berkunjung ke kabupaten.

Koordinasi dan sinkronisasi menjadi sulit dilakukan oleh gubernur. Diundang rapat, bupati dan wali kota hanya kirim sekda atau asisten. Maka, pembangunan tentu akan terganggu kelancarannya.

Pokok balanya ada pada Pilkada. Bupati dan wali kota merasa sama dengan gubernur, karena sama-sama dipilih langsung oleh rakyat. Punya konstituen.

Pemerintahan multi level kita ibaratnya bangunan yang teratur dan tersusun rapih berantakan jadinya.

Tanpa perbaikan sistem Pilkada gubernur dengan bupati dan wali kota, maka sistem multi level pemerintahan yang kita anut akan tidak efektif.

Solusi Pilkada kedepan

Menurut pendapat saya, Pilkada tak bisa dilihat "Hitam atau Putih", misalnya semua dikembalikan ke DPRD, atau semuanya tetap dipertahankan secara langsung. Pilkada asimetris agaknya lebih pas dengan realitas daerah kita yang beragam.

Daerah besar, seperti provinsi, apa lagi yang berpenduduk banyak, dan memiliki kapasitas fiskal kuat, bisa menggelar Pilkada langsung.

Namun, dengan perbaikan serius dalam seluruh "electoral process", sejak pendataan pemilih, pencalon melalui uji publik, pendanaan kampanye, hingga pemungutan dan penghitungan suaranya memakai sistem elektronik.

Daerah kecil seperti kabupaten atau kota yang penduduknya sedikit, dan kapasitas fiskalnya terbatas, menggelar Pilkada tidak langsung melalui DPRD, sebagai fase transisi untuk menapak ke pemilihan langsung pada suatu waktu nanti.

Pendekatan ini lazim di banyak negara. Kota besar menggunakan model "strong mayor" (dipilih langsung), sementara kota kecil memakai model "strong council" (dipilih Dewan), bahkan daerah administratif cukup diangkat saja.

Selain itu, baiknya Pilkada tidak berpasangan lagi, tapi tunggal atau mono-eksekutif, yaitu yang dipilih hanya gubernur/bupati/wali kota saja.

Apabila telah terpilih nanti, kepala daerah baru mengangkat wakilnya dengan jumlah yang disesuaikan dengan kondisi daerah. Bila daerah besar dan penduduknya banyak, wakilnya bisa lebih dari satu. Namun, bagi daerah kecil wakilnya cukup satu saja.

Wakil itu diambil oleh kepala daerah terpilih dari kalangan ASN yang profesional dan memenuhi syarat, atau bisa juga dari Non-ASN. Mereka diangkat sebagai pejabat negara dengan SK dari pemerintah pusat.

Bila kepala daerah berhalangan tetap (wafat), wakil tak bisa menggantikannya, kecuali berhalangan sementara (cuti). Pengisian kepala daerah baru harus lewat pemilihan.

Akhirnya, demokrasi bukanlah soal ritual memilih, apa lagi secara seragam untuk Indonesia yang ber- Bhinneka Tunggal Ika, tapi soal hasil: keadilan, efektivitas pemerintahan, dan kesejahteraan rakyat pasca-Pilkada yang harus makin baik kehidupannya.

Menata ulang Pilkada bukan kemunduran demokrasi, melainkan guna mengkonsolidasikan agar demokrasi lebih banyak manfaat dari pada mudharat.

Tag:  #urgensi #menata #ulang #pilkada